Erweiterte Abschlussprüfung nach § 53 HGrG bei öffentlichen oder kommunalen Unternehmen

Der Jahresabschluss ist geprüft, der Bestätigungsvermerk ist erteilt — und dennoch ist die Prüfungspflicht damit nicht immer erfüllt. Für Unternehmen, an denen die öffentliche Hand maßgeblich beteiligt ist, schreibt das Haushaltsgrundsätzegesetz eine weitergehende Kontrolle vor: die Prüfung nach § 53 HGrG. Was in der Praxis oft als bürokratische Pflichtübung wahrgenommen wird, ist in Wirklichkeit ein wertvolles Instrument zur Steuerung und Überwachung öffentlicher Unternehmen. Als spezialisiertes Team aus Wirtschaftsprüfern und Steuerberatern begleiten wir Unternehmen und Einrichtungen der öffentlichen Hand sowie kirchliche Träger bei der Prüfung nach § 53 HGrG — von der Auftragserteilung bis zur abschließenden Berichterstattung.

Die Anforderungen an Transparenz und Kontrolle öffentlicher Unternehmen steigen kontinuierlich. Kommunale Gesellschafter, Aufsichtsgremien und die Öffentlichkeit erwarten belastbare Aussagen darüber, ob mit öffentlichen Mitteln verantwortungsvoll umgegangen wird. Die Prüfung nach § 53 HGrG ist in diesem Kontext mehr als ein formales Instrument — sie ist ein Baustein moderner Beteiligungsverwaltung.

Dieser Beitrag erläutert, für wen die Prüfung nach § 53 HGrG gilt, was konkret geprüft wird, welche Fallstricke in der Praxis häufig auftreten und wie eine strukturierte Prüfungsdurchführung gelingt.

Wer die wesentlichen Inhalte und Anforderungen dieser Prüfung kennt, ist besser in der Lage, die eigene Organisation darauf vorzubereiten — und den tatsächlichen Mehrwert für Unternehmenssteuerung und Aufsicht zu nutzen.

Was versteht man unter der Prüfung nach § 53 HGrG?

Das Haushaltsgrundsätzegesetz (HGrG) bildet den bundesrechtlichen Rahmen für das Haushaltsrecht von Bund und Ländern. Sein § 53 verpflichtet bestimmte privatrechtlich organisierte Unternehmen, an denen Gebietskörperschaften — also Bund, Länder oder Kommunen — maßgeblich beteiligt sind, zu einer erweiterten Abschlussprüfung. Die Besonderheit: Die reguläre Jahresabschlussprüfung wird um eine Prüfung der Ordnungsmäßigkeit der Geschäftsführung sowie eine Darstellung der wirtschaftlichen Verhältnisse ergänzt.

Diese Erweiterung ist kein Selbstzweck. Der Gesetzgeber hat erkannt, dass der klassische Jahresabschluss zwar die wirtschaftliche Lage eines Unternehmens abbildet, aber keine Auskunft darüber gibt, ob die Unternehmensleitung strukturiert, regelkonform und im Einklang mit den Erwartungen des öffentlichen Trägers handelt. Genau diese Lücke schließt § 53 HGrG.

Das Ziel dieser erweiterten Prüfung ist die Sicherstellung einer transparenten und verantwortungsvollen Unternehmensführung bei Unternehmen, die mit öffentlichen Mitteln wirtschaften oder im öffentlichen Interesse tätig sind. Der Gesetzgeber trägt damit dem Umstand Rechnung, dass die öffentliche Hand als Anteilseigner ein gesteigertes Interesse an der Kontrolle der Unternehmensleitung hat — und dieses Interesse nicht allein durch den klassischen Jahresabschluss befriedigt wird.

Für den kommunalen oder staatlichen Gesellschafter bedeutet das: Er erhält durch die Prüfung nach § 53 HGrG ein eigenständiges Informationsinstrument, das über Zahlen und Bilanzkennziffern hinausgeht und die Qualität der Unternehmensführung unmittelbar bewertet.

Inhaltlich und methodisch gibt der IDW PS 720 des Instituts der Wirtschaftsprüfer in Deutschland e.V. den Rahmen vor. Dieser Prüfungsstandard enthält einen strukturierten Fragenkatalog, der die einheitliche Durchführung der Prüfung sicherstellt und gleichzeitig die nötige Flexibilität für unterschiedliche Unternehmensgrößen und Branchen lässt.

Der IDW PS 720 ist seit Jahrzehnten etabliert und wird in der Prüfungspraxis breit angewendet. Seine zwölf Fragenkreise decken ein weites Spektrum ab — von der Zusammensetzung des Aufsichtsgremiums über das Risikomanagementsystem bis hin zur Berichterstattung der Geschäftsleitung an den Gesellschafter.

Für wen gilt die Prüfungspflicht nach § 53 HGrG?

Die Prüfungspflicht knüpft an die Beteiligungsverhältnisse der öffentlichen Hand an. Konkret greift § 53 HGrG, wenn einer Gebietskörperschaft die Mehrheit der Anteile eines privatrechtlichen Unternehmens gehört — oder wenn ihr mindestens ein Viertel der Anteile zustehen und sie gemeinsam mit anderen Gebietskörperschaften die Mehrheit hält. In diesen Fällen kann die Gebietskörperschaft verlangen, dass das zuständige Organ des Unternehmens den Abschlussprüfer mit der Erweiterung des Prüfungsauftrags beauftragt.

Dabei ist die Rechtsform des Unternehmens entscheidend: § 53 HGrG gilt ausschließlich für Unternehmen in einer Rechtsform des privaten Rechts — also etwa GmbH, AG oder gGmbH. Eigenbetriebe und Regiebetriebe, die als unselbstständige Teile der Gebietskörperschaft geführt werden, fallen nicht unter diese Vorschrift, unterliegen aber häufig vergleichbaren landesrechtlichen Prüfungsanforderungen.

Neben diesem unmittelbaren Anwendungsbereich gilt die Prüfung nach § 53 HGrG in vielen Bundesländern auch für kommunale Unternehmen und Einrichtungen auf Grundlage der jeweiligen landesrechtlichen Vorschriften — etwa der Gemeindeordnungen oder kommunalen Wirtschaftsrechtsgesetze. Die gesetzliche Grundlage variiert von Land zu Land, das Prüfungsziel bleibt jedoch identisch.

Nordrhein-Westfalen, Bayern, Baden-Württemberg und die übrigen Flächenländer haben die Anforderungen des § 53 HGrG jeweils in ihr kommunales Wirtschaftsrecht überführt. Wer als kommunales Unternehmen tätig ist, sollte daher stets sowohl die bundesrechtliche als auch die einschlägige landesrechtliche Regelung im Blick behalten.

Gerade bei kommunalen Unternehmen — etwa Stadtwerken, Wohnungsgesellschaften, Krankenhäusern oder Kulturbetrieben — hat sich die Prüfung nach § 53 HGrG als fester Bestandteil der Jahresabschlussprüfung etabliert. Für den kommunalen Gesellschafter ist sie häufig die wichtigste Informationsquelle über die tatsächliche Lage und Steuerungsfähigkeit seiner Beteiligung.

Auch mittelbar beteiligte Unternehmen — also Tochtergesellschaften kommunaler Konzernstrukturen — können in den Anwendungsbereich fallen, wenn die Gebietskörperschaft mittelbar die erforderliche Mehrheit hält. Komplexe Beteiligungsstrukturen erfordern daher eine sorgfältige Prüfung, ob und in welchem Umfang § 53 HGrG anzuwenden ist.

Welche Rolle spielen kirchliche Unternehmen und Einrichtungen?

Auch jenseits der öffentlichen Hand können vergleichbare Prüfpflichten entstehen. Verschiedene Diözesan-Caritasverbände — darunter das Erzbistum Paderborn sowie die Bistümer Münster und Essen — haben in ihren Vorgaben festgelegt, dass kirchliche Unternehmen und Einrichtungen eine Prüfung der Ordnungsmäßigkeit der Geschäftsführung analog zu § 53 HGrG nachweisen müssen.

Der Hintergrund ist derselbe wie im öffentlichen Bereich: Kirchliche Träger wirtschaften mit Mitteln, die dem Gemeinwohl verpflichtet sind. Die Prüfung schafft Transparenz gegenüber dem Bistum als Träger und stellt sicher, dass Leitungsorgane kirchlicher Einrichtungen nach klaren Maßstäben geführt und überwacht werden.

Diese kirchenrechtlich verankerten Anforderungen orientieren sich inhaltlich eng am gesetzlichen Vorbild. Sie verfolgen dasselbe Ziel: Sicherzustellen, dass die Leitungsorgane kirchlicher Träger verantwortungsvoll, regelkonform und im Einklang mit den Interessen des jeweiligen Bistums als Träger handeln. Für die Prüfungsdurchführung haben einzelne Bistümer in Anlehnung an den IDW PS 720 eigene individuelle Fragebögen erarbeitet, die spezifische Anforderungen des kirchlichen Trägers abbilden.

Diese bistumsspezifischen Fragebögen berücksichtigen etwa besondere Anforderungen an die Leitungsstruktur kirchlicher Einrichtungen, die Einhaltung kirchlicher Grundordnungen im Personalbereich oder die Zweckbindung von Fördermitteln. Eine Prüfung, die ausschließlich den allgemeinen IDW PS 720 zugrunde legt, ohne die kirchlichen Besonderheiten einzubeziehen, wird den Anforderungen des Trägers häufig nicht gerecht.

Für kirchliche Einrichtungen — insbesondere Caritas- und Fachverbände sowie Krankenhäuser und Pflegeeinrichtungen in kirchlicher Trägerschaft — bedeutet das in der Praxis: Die Prüfung nach § 53 HGrG (bzw. die analoge kirchliche Prüfung) ist kein optionaler Zusatz, sondern eine verbindliche Anforderung des Trägers, deren Nichterfüllung erhebliche Konsequenzen für die weitere Zusammenarbeit haben kann.

Prüfer, die in diesem Bereich tätig sind, benötigen nicht nur wirtschaftsprüferische Kompetenz, sondern auch Vertrautheit mit den kirchlichen Strukturen, Leitungsformen und Trägervorgaben. Die Kombination aus fachlicher Tiefe und kirchenspezifischem Erfahrungswissen ist entscheidend für eine Prüfung, die dem Träger echten Mehrwert liefert.

Was umfasst die Prüfung der Ordnungsmäßigkeit der Geschäftsführung?

Der Kern der Prüfung nach § 53 HGrG ist die Prüfung der Ordnungsmäßigkeit der Geschäftsführung — ein Begriff, der in der Praxis oft Unsicherheit auslöst. Was genau wird hier geprüft? Der IDW PS 720 strukturiert die Prüfung in drei Themenkomplexe, die sich auch im Fragenkatalog widerspiegeln.

Die drei Themenkomplexe sind dabei nicht isoliert zu betrachten. Sie greifen ineinander: Eine mangelhafte Organisation (Themenkomplex I) führt fast zwangsläufig zu Lücken im Instrumentarium (Themenkomplex II) — und beides zusammen erhöht das Risiko, dass die Geschäftsführungstätigkeit (Themenkomplex III) nicht den gesetzlichen und satzungsmäßigen Anforderungen entspricht.

Geschäftsführungsorganisation

Geprüft wird, ob das Unternehmen über eine angemessene Aufbau- und Ablauforganisation verfügt. Das umfasst die Zusammensetzung und Tätigkeit der Geschäftsleitung und des Überwachungsorgans, die Regelung von Zuständigkeiten und Entscheidungskompetenzen sowie die Dokumentation wesentlicher Geschäftsvorgänge. Auch die Frage, ob zustimmungsbedürftige Rechtsgeschäfte ordnungsgemäß behandelt werden, ist Gegenstand dieses Prüfungsbereichs.

In der Praxis zeigt sich hier häufig: Zuständigkeiten sind zwar irgendwie geregelt, aber nicht schriftlich fixiert oder nicht mehr aktuell. Gremien tagen, erstellen aber keine Niederschriften. Entscheidungen werden getroffen, ohne dass der Genehmigungsvorbehalt des Aufsichtsrats beachtet wurde. Diese Defizite fallen im Tagesgeschäft oft nicht auf — sind in einer Prüfung aber sofort sichtbar.

Geschäftsführungsinstrumentarium

Hier steht die Frage im Mittelpunkt, ob das Unternehmen über die notwendigen Steuerungs- und Kontrollwerkzeuge verfügt: ein funktionsfähiges Planungs- und Berichtswesen, ein wirksames Risikomanagementsystem sowie geeignete Controlling-Instrumente. Gerade das Risikofrüherkennungssystem — gesetzlich für Aktiengesellschaften nach § 91 Abs. 2 AktG vorgeschrieben und mit Ausstrahlungswirkung auf andere Rechtsformen — nimmt im Rahmen des IDW PS 720 eine besondere Stellung ein.

Ein verbreitetes Problem: Risikomanagementsysteme werden einmalig eingerichtet, aber nicht gepflegt. Risikofelder, die vor Jahren identifiziert wurden, sind längst nicht mehr aktuell; neue Risiken — etwa im Bereich der IT-Sicherheit oder der Energieversorgung — wurden nie erfasst. Ein formal vorhandenes, aber inhaltlich veraltetes System erfüllt die gesetzlichen Anforderungen nicht.

Geschäftsführungstätigkeit

Der dritte Themenkomplex betrifft die konkreten Entscheidungen und Maßnahmen der Unternehmensleitung. Geprüft wird, ob die Geschäfte im Einklang mit Gesetz, Satzung, Geschäftsordnung und den Beschlüssen des Überwachungsorgans geführt wurden. Daneben werden die wirtschaftlichen Verhältnisse — Vermögens-, Finanz- und Ertragslage — im Prüfungsbericht dargestellt und bewertet.

Gerade die Darstellung der wirtschaftlichen Verhältnisse ist für den kommunalen Gesellschafter von besonderem Interesse: Sie liefert eine komprimierte, prüferisch verantwortete Einschätzung der wirtschaftlichen Lage des Unternehmens — und damit eine verlässliche Grundlage für die kommunale Beteiligungsverwaltung und die Entscheidungen des zuständigen Gremiums.

Wie wird die Prüfung nach § 53 HGrG durchgeführt?

Die Prüfungsdurchführung folgt dem Fragenkatalog des IDW PS 720, der in zwölf Fragenkreise untergliedert ist. Dieser Fragenkatalog deckt thematisch alle drei Prüfungsbereiche ab — von der Zusammensetzung der Überwachungsorgane über das Risikomanagementsystem bis hin zur Berichterstattung an den Gesellschafter. Ein wichtiger Grundsatz: Der Abschlussprüfer darf bei normaler Geschäftslage jährlich wechselnde Prüfungsschwerpunkte setzen. Nicht alle Fragenkreise müssen jedes Jahr mit gleicher Intensität bearbeitet werden.

Diese Flexibilität ist in der Praxis bedeutsam: Ein Unternehmen, das im Vorjahr seinen Risikomanagementprozess grundlegend überarbeitet hat, muss diesen Bereich im laufenden Jahr nicht erneut mit gleicher Intensität durchleuchten. Stattdessen kann der Prüfer den Fokus auf Bereiche legen, in denen sich seit der letzten Prüfung wesentliche Veränderungen ergeben haben.

In der Praxis nutzt der Prüfer dabei Erkenntnisse aus der Jahresabschlussprüfung — Doppelarbeiten werden so vermieden. Wo der Fragenkatalog eigenständige Prüfungshandlungen erfordert, etwa bei der Beurteilung von Risikomanagementsystemen oder der Überprüfung von Genehmigungsprozessen für wesentliche Investitionen, werden diese gezielt durchgeführt.

Die enge Verzahnung von Jahresabschlussprüfung und erweiterter Prüfung nach § 53 HGrG ist ein wesentlicher Effizienzfaktor. Informationen, die im Rahmen der Abschlussprüfung gewonnen werden — etwa zur wirtschaftlichen Lage, zu wesentlichen Verträgen oder zur Liquiditätssituation — fließen unmittelbar in die Beurteilung der wirtschaftlichen Verhältnisse im § 53-Bericht ein.

Für kirchliche Träger, die eigene Fragebögen in Anlehnung an den IDW PS 720 entwickelt haben, kommen diese spezifischen Instrumente ergänzend zum Einsatz. Größe, Rechtsform und Branche des jeweiligen Unternehmens werden dabei stets angemessen berücksichtigt.

Die Prüfung eines Stadtwerks mit mehreren hundert Mitarbeitern stellt andere Anforderungen als die Prüfung einer kleinen kommunalen Wohnungsgesellschaft oder einer kirchlichen Sozialeinrichtung. Ein erfahrener Prüfer kennt diese branchenspezifischen Besonderheiten und passt Prüfungstiefe und Schwerpunktsetzung entsprechend an.

Wie sieht die Berichterstattung aus?

Die Prüfung nach § 53 HGrG kann entweder als Erweiterung der Jahresabschlussprüfung oder als gesonderte, eigenständige Prüfung erfolgen. Beide Varianten haben in der Praxis ihre Berechtigung — die Wahl hängt von der konkreten Auftragssituation und den Anforderungen des Trägers ab.

Unabhängig von der gewählten Variante gilt: Der Prüfungsbericht ist kein reines Pflichtdokument, das abgeheftet und vergessen wird. Er ist das zentrale Kommunikationsinstrument zwischen Prüfer und Auftraggeber — und sollte so aufgebaut sein, dass er für Entscheidungsträger im kommunalen oder kirchlichen Bereich unmittelbar verwertbar ist.

Erweiterung der Jahresabschlussprüfung: Im Regelfall werden die Prüfungsfeststellungen zur Ordnungsmäßigkeit der Geschäftsführung sowie etwaige Empfehlungen in einem gesonderten Abschnitt des Prüfungsberichts dargestellt. Der ausgefüllte Fragenkatalog wird dem Prüfungsbericht als Anlage beigefügt. Diese Variante ist effizient, da Prüfungshandlungen gebündelt werden und der Aufwand für das Unternehmen überschaubar bleibt.

Der gesonderte Abschnitt zur Prüfung nach § 53 HGrG im Jahresprüfungsbericht bietet dem Leser den Vorteil, Feststellungen zur Geschäftsführung und wirtschaftliche Kennzahlen im unmittelbaren Zusammenhang zu lesen. Das erleichtert die Bewertung und schafft ein kohärentes Gesamtbild des Unternehmens.

Gesonderte Prüfung nach § 53 HGrG: Wird eine eigenständige Prüfung beauftragt — etwa weil der Jahresabschluss von einem anderen Prüfer testiert wird oder der Träger einen separaten Bericht wünscht —, erstellen wir einen eigenständigen Prüfungsbericht. Dieser enthält die Feststellungen, Empfehlungen und den beantworteten Fragenkatalog vollständig und in einer für den Auftraggeber unmittelbar verwertbaren Form.

Ein eigenständiger Bericht hat den Vorteil, dass er gezielt an die relevanten Stellen weitergeleitet werden kann — etwa an das kommunale Rechnungsprüfungsamt, den Stadtrat oder die zuständige Aufsichtsbehörde — ohne dass der vollständige Jahresprüfungsbericht mit allen vertraulichen Details übermittelt werden muss.

In beiden Fällen erhalten die Auftraggeber eine transparente, nachvollziehbare und praxisnahe Einschätzung der Geschäftsführungsqualität — als verlässliche Grundlage für die eigene Steuerung, Aufsicht und Beteiligungsverwaltung.

Darüber hinaus enthält ein gut strukturierter Prüfungsbericht nach § 53 HGrG nicht nur Feststellungen, sondern auch konkrete Handlungsempfehlungen. Diese geben der Geschäftsführung und dem Aufsichtsgremium einen klaren Fahrplan, wie identifizierte Schwachstellen behoben und die Unternehmenssteuerung weiterentwickelt werden kann.

Welche typischen Fehler und Schwachstellen zeigt die Praxis?

Aus unserer Prüfungserfahrung lassen sich typische Schwachstellen benennen, die in der Prüfung nach § 53 HGrG immer wieder begegnen:

Das Wissen um diese Schwachstellen ist für Unternehmen ein wertvoller Ausgangspunkt: Wer die häufigsten Defizite kennt, kann gezielt gegensteuern — und die Prüfung nach § 53 HGrG nicht nur als Kontrollinstrument, sondern als Anstoß zur kontinuierlichen Verbesserung der eigenen Organisation nutzen.

Unzureichendes Risikomanagementsystem: Viele Unternehmen verfügen zwar formal über ein Risikomanagementsystem, das aber nicht regelmäßig aktualisiert wird oder nicht auf die konkrete Risikosituation des Unternehmens zugeschnitten ist. Der IDW PS 720 stellt diesen Bereich bewusst in den Fokus.

Ein wirksames Risikomanagementsystem ist kein einmaliges Projekt, sondern ein dauerhafter Prozess. Es muss jährlich überprüft, aktualisiert und vom Überwachungsorgan zur Kenntnis genommen werden. Unternehmen, die diesen Prozess vernachlässigen, riskieren nicht nur prüfungsrelevante Feststellungen, sondern auch eine tatsächliche Untersteuerung wesentlicher Unternehmensrisiken.

Mangelhafte Dokumentation von Entscheidungsprozessen: Zustimmungsbedürftige Rechtsgeschäfte werden durchgeführt, ohne dass die erforderliche Genehmigung des Überwachungsorgans eingeholt oder dokumentiert wurde. Das begründet nicht nur prüfungsrelevante Feststellungen, sondern kann auch haftungsrechtliche Konsequenzen für die Geschäftsführung haben.

Fehlende Dokumentation ist in der Prüfungspraxis eines der häufigsten Probleme — und gleichzeitig eines der am einfachsten behebbaren. Klare Regelungen darüber, welche Entscheidungen der Genehmigung bedürfen und wie diese zu dokumentieren sind, schaffen Rechtssicherheit für die Geschäftsführung und Transparenz für das Aufsichtsgremium.

Lücken in der Berichterstattung an das Überwachungsorgan: Die Geschäftsleitung ist verpflichtet, das Aufsichtsgremium regelmäßig und vollständig über die Lage des Unternehmens zu informieren. In der Praxis fehlt es häufig an klaren Regelungen darüber, was wann zu berichten ist — und an der konsequenten Umsetzung dieser Regelungen.

Eine strukturierte Berichterstattung an den Aufsichtsrat oder Gesellschafterausschuss ist nicht nur eine rechtliche Pflicht, sondern auch ein Zeichen guter Unternehmensführung. Sie schafft Vertrauen beim Träger und versetzt das Überwachungsorgan in die Lage, seiner Kontrollfunktion tatsächlich nachzukommen — statt im Nachhinein von unerwünschten Entwicklungen überrascht zu werden.

Fehlende oder unvollständige Geschäftsordnungen: Gerade kleinere kommunale Unternehmen verfügen oft nicht über aktuelle Geschäftsordnungen für Geschäftsleitung und Aufsichtsgremium. Ohne diesen formalen Rahmen lässt sich die Ordnungsmäßigkeit der Geschäftsführung nur schwer beurteilen — und noch schwerer herstellen.

Geschäftsordnungen sind das strukturelle Fundament ordnungsgemäßer Unternehmensführung. Sie regeln, wer welche Entscheidungen treffen darf, wie Gremien tagen und beschließen, welche Informationen an wen weiterzugeben sind. Unternehmen, die dieses Fundament nicht haben oder deren Geschäftsordnungen seit Jahren nicht aktualisiert wurden, sollten dies als prioritäre Aufgabe angehen — unabhängig von einer bevorstehenden Prüfung.

Unterschätzung des Prüfungsaufwands: Die Erweiterung des Prüfungsauftrags nach § 53 HGrG erfordert eigenständige Prüfungshandlungen, die über die reguläre Jahresabschlussprüfung hinausgehen. Wird dies bei der Budgetplanung nicht berücksichtigt, entstehen Reibungsverluste — und im ungünstigen Fall eine Prüfung, die den gesetzlichen Anforderungen nicht vollständig genügt.

Eine frühzeitige Abstimmung zwischen Unternehmen und Prüfer über den geplanten Umfang der Prüfung nach § 53 HGrG — einschließlich der voraussichtlichen Schwerpunkte und des erforderlichen Zeitrahmens — ist daher in beiderseitigem Interesse. Sie vermeidet Missverständnisse, schafft realistische Erwartungen und stellt sicher, dass die Prüfung den gesetzlichen Anforderungen vollständig gerecht wird.